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        馮永強:香港欲成立旅監局
        出處:法律顧問網·涉外www.yjl6.com     時間:2013/8/22 8:29:12

        法治周末特約撰稿 馮永強
               據香港大公網報道,為重整香港旅游業聲譽,避免內地旅行團在港被強迫購物事件的發生,港府計劃明年向立法會提交法例草案,成立負責規范香港旅游業的“旅游業監管局”(旅監局),該局最快2015年運作。

               兩部法律監管香港旅游

               盡管香港旅游業目前存在不少問題,近來更是一連串見諸報端的惡導游事件和強制購物丑聞讓香港城市形象蒙塵,甚至讓整個香港旅游業面臨危機。但事實上,香港現存的旅游業規劃和監管制度在很大程度上維護了香港作為國際旅游城市的良好聲譽,更保障了旅游業成為香港第二大創匯產業和四大經濟支柱之一,進而為香港經濟社會可持續發展作出不可估量的貢獻。
               從1985年香港政府開始規劃和監管旅游業以來,香港旅游業規劃和監管體制幾經演化,形成了目前一個策略小組、二部法律和三個機構的架構。
               一個策略小組是指由香港政府、旅發局和業界代表組成的旅游業策略小組,這個小組不是常設性機構,而是扮演著政府在發展旅游業方面顧問的角色。小組代表們通過研究,向政府提出促進旅游業發展的建議,旅游事務署則參照建議擬定發展計劃,制定短期和長期措施。
               香港更是有兩部法律條例規管旅游業。第一個是1985生效的《旅行商代理條例》,這個單行法律條例以規范旅行社運作為目的,明確了旅游業議會在管理旅游業中的地位、性質、作用及功能,也代表香港政府規劃和監管旅游業的開始。
               本條例在生效之后進行三次修訂用以回應不同時期旅游業發展的問題,通過三次修訂旅游業議會最終取得了監管外游旅行社的權力。值得關注的是,旅游業議會按照本條例,制定了一系列諸如《導游作業守則》、《會員作業守則》、《廣告管治規則》的自律性作業守則,讓日常工作管理具有更強操作性。
               第二個是《香港旅游發展局條例》,按照這個條例,香港成立了旅游發展局,專注于在全世界范圍內推廣和宣傳香港的旅游資源。本條例明確香港旅游發展局的成立、目的、成員組成等,其中成員由政府委派任命,旅發局與旅游業內的界別或組織沒有任何的從屬關系。

               三部門規劃管理香港旅游

               香港規劃和監管旅游業的部門主要有三個,即香港旅游發展局、香港政府旅游事務署和香港旅游業議會。
               香港旅游發展局于2001年4月1日成立,是政府資助的法定機構,主要核心職能是在世界各地宣傳和推廣香港旅游勝地,以及豐富旅客在香港的旅游體驗。
               而香港旅游事務署是成立于1999年5月的政府部門,隸屬香港特區政府商務及經濟發展局,主要職責是制定政府的旅游業發展政策和策略,并統籌與業界的聯系,加強協調旅游業的發展。本機構設立旅游事務專員,并下設旅行代理商注冊處負責執行《旅行代理商條例》,并負責審批旅行代理商的牌照和續牌申請,審閱1500多家旅行代理商的財務報表及管理旅游業賠償基金等。
               成立于1978年的香港旅游業議會,是旅游行業的自律組織,負責日常監管外游和入境旅行社、調解會員與業界相關行業及公眾人士之間的糾紛、處理旅客的查詢與投訴、協助有需要人士申請“旅游業賠償基金”的特惠補償及“旅行團意外緊急援助基金計劃”財政援助。
               總體上,最值得注意的是后兩個機構在旅游業監管方面的合作:香港旅游業議會負責行業管理,而旅行代理商注冊處則負責發出牌照和監察旅行代理商的財務狀況,香港旅游業現行的雙軌規管制度已運作20多年。

               香港旅游業監管存在的問題

               香港關于旅游業制度架構的問題與其賴以生存的社會經濟環境的問題密不可分。香港的社會現實問題是,經歷了1997年年底的亞洲金融風暴,社會整體經濟發展緩慢。而香港旅游業最近幾年則出現了過分依賴中國大陸、中國臺灣地區和日本旅客的問題,還出現了缺乏多元化的旅游資源的開拓只重視興建購物商城的問題。
               這些社會經濟和產業問題的累積和疊加,都對香港既存的旅游業規劃和監管工作造成沉重壓力,以前還能保障旅游業健康運轉的規管架構面對這些新的問題和矛盾時顯得捉襟見肘。
               然后從技術層面講,筆者認為目前香港旅游業規管架構存在的問題在于沒能很好的平衡旅游行業自律和政府他律的關系,也就是一般旅游消費者擔憂旅游業界“自己人管自己人”能否做到公平公正對待他們利益的問題。因為,頻繁出現的“惡導游阿珍”事件和暴力脅迫購物事件,讓越來越多的人加入對這種監管體制的懷疑和檢討。
               最后,除卻旅游議會自律監管制度缺乏強力懲戒的權力不說,筆者認為更重要的問題是肩負旅游行業從業員工培訓和訓導的旅游議會沒能很好地把尊重他人的意識灌輸給旅游從業者。因為單純的從業技能培訓并不能讓旅游從業人員真正提高職業素養,從而不需制度的規誡,就能很好地遵守職業道德和尊重消費者,進而避免很多矛盾。

               旅游監管改革回歸法定監管

               香港政府和社會組織一直以來都是積極的面對問題,制度性的檢討自己的工作。7月22日,香港商務及經濟發展局向香港立法會提交了《推行香港旅游業規管構架改革最新進展》討論文件。
               從文件中可以看出:未來很大可能,香港政府將成立獨立法定機構“旅游業監管局”,負責旅游業的整體規管,也負責制定作業操守指引和紀律處分制度,并規管導游和領隊,可取代現時由旅游業議會執行的核證制度。
               這份文件提到,新成立的旅游監管局將有22名成員組成,包括主席(非旅游業界人士)、副主席(政府旅游專員)以及20名其他成員(8名業界代表中,導游及領隊代表各占1名,余下6名將為旅行社代表,其中3名由旅游業議會提名,余則由政府委任)。
               旅游業監管局主席不是來自旅游界別而是由政府委派,這種改革期待在最大程度上打消大眾對旅游規管機構“自己人管自己人”不能公平對待旅游消費者利益的疑慮。同時,導游及領隊代表亦會獲委任加入理事會,以反映從業人員的意見。很明顯,這種架構設計,是期望新機構能保持獨立并獲得公信力和公正性,亦能充分掌握業界知識,有助于對旅游業作出有效的規管。
               第二個重大變革是提高了開設旅游業務的門檻,新開旅行社很大可能在旅游業監督局成立后,沒有經營大陸團的旅行社須繳付港幣50萬元保證金,但當局將為現有旅行社設過渡安排,它們只會在違反旅監局規例而被判罰款時,才按罰款金額繳付25萬元或50萬元保證金。然而,由于大陸入境團過去曾引起許多問題,若業務涉及大陸入境團者,則不論現有或將來成立的旅行社,須一律繳交80萬元保證金。
               關于現存旅游規管機構和將新成立的香港旅游監管局的關系,可以預料的是,香港旅游監管局成立后,旅議會的職能會減少,只會負責調停不涉及紀律的糾紛、處理旅行團突發事件以及舉行導游課程與考試。
               總的看來,香港政府一直在調整對旅游業的監管模式,從沒有監管階段(1985年之前)到法定監管階段(1985年至1988年)再到共同監管階段——以旅游業議會監管為主旅游事務署為輔的雙層監管(1988年至今),而這次改革則有望回歸單獨法定監管。
               (作者系香港城市大學碩士)


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