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    許耀桐:“一把手”的權力
    出處:法律顧問網·涉外www.yjl6.com     時間:2011/7/18 17:15:27

    “一把手”的權力

    作者:許耀桐

        “一把手”及“一把手”權力的存在,是政治生活中的一個客觀事實!耙话咽帧边@個稱呼猶如英文中的Number One 一樣,本身并沒有什么褒貶之分。但是,在我國現實政治生活中,現在的“一把手”權力和“一把手”現象卻常為人詬病。其主要的原因是:“一把手”權力過大,“一把手”用權不當,“一把手”權限不受制約監督。有人形象地說,“一把手”有“三個一”,即:“決策一言堂”、“用人一句話”,“花錢一支筆”。在這樣的情況下,“一把手”牢牢地掌控著決策權、人事權、財政權等所有的權力,實際上等同于壟斷了權力。這樣的“一把手”權力,顯然是不恰當的,違背了《黨章》和《憲法》的規定,是釀成濫用權力的根本弊端。那么,“一把手”究竟應該具有什么樣的權力呢?這樣的權力究竟有多大、多廣呢?這是需要給予科學分析和厘清界定的。
        通常說的“一把手”,就是在領導班子和領導成員中居于首位的負責人。作為首要的負責人和承擔首要的職責,“一把手”不過是一個簡稱,其規范的稱呼應是“首長負責制”!耙话咽帧弊鳛槭滓呢撠熑瞬⒙男惺滓穆氊,當然需要擁有權力!耙话咽帧钡臋嗔ιw源于首長負責制的規定,有著黨規國法的條文依據。
        在黨的規定方面,作為黨的各級組織的首長負責制,《黨章》明確指出,“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度”;“委員會成員要根據集體的決定和分工,切實履行自己的職責!边@說明,為了負責完成某項分工任務,需要指定一個總負責人。這個總負責人,可以是作為委員會成員中的“一把手”來擔當,也可以就是某個委員會成員因被授予這項工作的負責而成為“一把手”。
        在國家法律方面,作為政府的首長負責制,《憲法》第八十六條指出,“國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制!痹谶@里,說得更清楚了,各級政府行政長官或行政部門主管,就是“一把手”,并由他們實行“一把手”負責制。
        根據《黨章》和《憲法》的有關規定,“一把手”的權力主要由下述三個方面構成。
        首先,“一把手”擁有決策參與權。政黨和政府的活動及工作,最重要的就是對國內外重大問題和黨政重大事務作出決策。這樣的決策,產生的是關于黨和國家如何發展的路線、方針、政策、決定等等結果。黨和國家的大政方針,是黨和國家發展的生命線,因此,黨政各級組織和領導班子,承當著就全國或各地黨政重大問題進行決策的重任。重大決策,還包括重大人事安排。在實施這些重大決策的過程中,必須充分發揚民主,廣泛征求意見,甚至允許進行爭論和辯駁。決策是否可行,要采取會議表決的形式,達到過半數或三分之二的才能獲得通過。進行重大決策,正如《黨章》具體規定的那樣:“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則,由黨的委員會集體討論,作出決定!薄稇椃ā返诰攀畻l也規定:“國務院各部部長、各委員會主任負責本部門的工作;召集和主持部務會議或者委員會會議、委務會議,討論決定本部門工作的重大問題。各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令,在本部門的權限內,發布命令、指示和規章!
        顯而易見,作為黨政各級組織和領導班子的“一把手”,在集體領導制度下,有著參與決策的權力。在決策過程中,“一把手”和委員會中的或領導班子中的任何一個成員一樣,地位是平等的,有著關于決策的創制權、議論權和表決權;在決策付諸表決時,“一把手”也只有一票的權力。絕不能認為,“一把手”在決策中具有特權,決策必須以他的意見為準,一切得聽他的。在任何的決策過程中,無論如何都必須實行少數服從多數的原則。當“一把手”自身處于少數時,甚至是一個人時,他都必須服從多數,而不是相反!耙话咽帧痹跊Q策過程中發揮的作用應該是,善于集中大家的好主意、好看法,或者能夠提出好主意、好看法并引導大家形成新見解、新共識!耙话咽帧苯^不能動輒以自己的意見強加于他人,以自己的意志為轉移。這樣,“一把手”的權力就會得到尊重,并有了合理的權力邊界規范。
        其次,“一把手”擁有任務執行權。在各級黨的委員會集體分工、個人負責的情況下,以及在各級政府中作為各級行政長官或行政部門主管的情況下,“一把手”具有完成任務的執行權,即首長負責制的辦事權力。需要強調指出的是,首長負責制的辦事權力,僅僅是為完成任務而具有的執行權力,具體地說,即是為執行和完成任務過程中所負有的人事權、決策權、指揮權、督查權等等。這樣的執行權必須是有職有權、實實在在的、能夠令行禁止的權力。
        ——人事權!耙话咽帧睘榱送瓿扇蝿,需要配備一定的領導人員和工作人員,因此,他擁有人事權并運用人事權來挑選一定的人選,甚至可以組成一個領導團隊。當然,“一把手”在使用人事權時,不能違反紀律,要能夠經得起檢查監督。例如,他不能隨意濫用親朋好友,也不能任用有劣跡的人員。除此之外,則不能干涉“一把手”的人事權。需要指出的是,“一把手”為執行任務而擁有的人事權,不同于對重大人事進行決策安排的人事權!耙话咽帧睘閳绦腥蝿斩龀龅娜耸掳才,在任務完成之后便予終止。
        ——決策權!耙话咽帧痹趫绦腥蝿盏倪^程中,需要根據具體情況進行決策,尋找完成任務的最佳路徑。在為完成任務而做決策時,他可以聽取和征求他人的意見,也可以開會進行討論,但他擁有拍板權。同樣需要指出的是,這樣的決策權不同于對重大問題的決策權,無須少數服從多數。
        ——指揮權!耙话咽帧必撚型瓿扇蝿盏闹笓]權,他人必須服從指揮。如果有不服從者或公開對抗者,“一把手”有權做出相應的處置。
        ——督查權!耙话咽帧睂θ蝿盏倪M展負有督查權,對工作不力者,說三道四者,有權進行處置,直至將其罷免開除。
        簡言之,以上“四權”是在執行權范圍內發生的四種權力,是首長負責制為了執行和完成某項任務所需要的四種權力,不要把這“四權”與其他范圍內的類似的權力相混淆!耙话咽帧钡膱绦袡嗉仁怯新氂袡嗟,同時也是嚴格地權責對等的!耙话咽帧睂绦袡嘭撚腥珯嘭熑,出了問題,一定要受到問責!耙话咽帧钡膱绦袡嘁惨艿较拗频,他不能任意地把執行權濫用來進行違法違規活動。一旦他濫用執行權,人們可以拒不執行并予以控告。
        最后,“一把手”也享有監督權。“一把手”當然擁有監督權,即他對班子其他成員和其他人員所具有的監督權。他享有黨的規章制度和法律規定的檢舉揭發權、罷免撤換權,以及控告權、申訴權、辯護權、保留意見權等等。但這樣的監督權并不是唯一屬于他的,他自身也要受到來自他人的監督。而且,也不是他想監督就監督,要怎樣監督就怎樣監督。簡言之,“一把手”的監督權和他人是一樣的,既不是高人一等,更不能享有特權。
        
        原載《瞭望》2011年第26期

    許耀桐:教授;國家行政學院科研部主任


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